Legile scrise „pe genunchi”: vidul contravențional din Codul Urbanismului

Așa cum se întâmplă adesea sub presiunea timpului și ignorând uneori recomandările specialiștilor de la ministerul de resort, forul legislativ al României a adoptat Noul Cod al Amenajării Teritoriului, Urbanismului și Construcțiilor (CATUC). Pe lângă numeroase lacune și probleme sistemice pe care le generează, legea elimină dreptul comun contravențional, dar continuă să trimită la actul normativ pe care tocmai îl exclude.

Rezultatul generat de imperativul termenelor PNRR: o construcție legislativă contradictorie, cu potențiale lacune privind procesul-verbal, plângerea contravențională, competența instanței și efectul suspensiv al acesteia. Una dintre cele mai problematice soluții de tehnică legislativă din noul CATUC se regăsește în materia contravențiilor. Codul instituie, aparent, un regim contravențional propriu, prin excluderea expresă a Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.

Problema este că, în același timp, CATUC continuă să utilizeze OG nr. 2/2001 ca reper normativ, fie pentru a o aplica în anumite situații, fie pentru a furniza derogări de la dispozițiile sale. Iar contradicția nu este una pur formală. Ea poate produce efecte directe asupra modului în care sunt constatate, contestate și soluționate contravențiile.

Codul exclude OG nr. 2/2001, dar continuă să se raporteze la ea

Art. 581 alin. (3) din CATUC stabilește fără echivoc: „În aplicarea prevederilor prezentului cod nu sunt incidente dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare.”

Prin această formulare, legiuitorul nu realizează o simplă derogare punctuală de la OG nr. 2/2001, ci exclude, în principiu, întregul act normativ din aplicarea CATUC. Numai că aceeași construcție legislativă introduce ulterior trimiteri exprese la OG nr. 2/2001.

Art. 144 alin. (4) prevede, prin excepție de la art. 581, că anumitor contravenții le sunt aplicabile dispozițiile OG nr. 2/2001, inclusiv posibilitatea achitării, în termen de 15 zile, a jumătate din minimul amenzii.

La rândul său, art. 571 alin. (2) stabilește, „prin derogare de la art. 13 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001”, un termen de prescripție de cinci ani pentru dreptul de a constata anumite contravenții și de a aplica sancțiunile aferente.

Apare astfel o întrebare elementară de logică juridică: dacă OG nr. 2/2001 nu este incidentă, de ce mai oferă CATUC derogări de la dispozițiile sale sau stabilește, prin excepție, că anumite prevederi ale acesteia sunt aplicabile? Nu este doar o problemă de redactare. Este o problemă privind arhitectura întregului regim contravențional.

Cine completează Codul atunci când Codul tace?

Problema devine mult mai serioasă în momentul în care se trece de la principiul general la procedura efectivă. OG nr. 2/2001 reprezintă dreptul comun contravențional și reglementează o serie de instituții fundamentale: condițiile de întocmire și conținutul procesului-verbal, sancțiunile și individualizarea lor, cauzele de nulitate, comunicarea actului, plângerea contravențională, competența instanței, termenele procedurale, efectele plângerii și executarea sancțiunii.

Dacă OG nr. 2/2001 este exclusă global prin art. 581 alin. (3), soluția legislativă firească ar fi ca toate aceste instituții să fie reglementate în mod complet și coerent direct în CATUC. Or, dacă noul Cod nu reproduce exhaustiv mecanismul procedural, apare un vid normativ. Cu alte cuvinte, legea spune că dreptul comun nu se aplică, dar nu oferă întotdeauna, în locul lui, un drept contravențional autonom suficient de detaliat.

Această situație este deosebit de sensibilă deoarece contravenția nu reprezintă doar o relație administrativă între autoritate și persoana sancționată. Aplicarea unei amenzi presupune exercitarea unei puteri sancționatorii a statului, iar persoana sancționată trebuie să cunoască în mod previzibil atât obligația încălcată, cât și procedura prin care poate contesta sancțiunea.

Ce se întâmplă cu procesul-verbal și cu plângerea?

O întrebare aparent tehnică poate deveni decisivă într-un litigiu: care sunt exact regulile aplicabile atunci când un proces-verbal de contravenție este contestat? Dacă procesul-verbal este întocmit cu nerespectarea unor condiții de formă, care sunt sancțiunile juridice aplicabile? Care sunt cauzele de nulitate? În ce termen poate fi formulată plângerea? Care este instanța competentă? Plângerea suspendă executarea sancțiunii? Cum se realizează comunicarea procesului-verbal? Care este regimul executării amenzii?

Răspunsurile la aceste întrebări trebuie să rezulte direct și previzibil din cadrul normativ aplicabil.

Nu este suficient ca legiuitorul să reglementeze cuantumul amenzilor și competența organelor constatatoare. Un regim contravențional funcțional presupune și reglementarea completă a garanțiilor procedurale ale persoanei sancționate.

În lipsa unei asemenea reglementări, există riscul ca practicienii și instanțele să fie obligați să reconstruiască, prin interpretare, un mecanism procedural pe care legiuitorul ar fi trebuit să îl stabilească în mod expres.

Legea veche avea o soluție mai simplă

Ironia este că reglementarea anterioară oferea o soluție legislativă mult mai coerentă. Art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 utiliza formula potrivit căreia OG nr. 2/2001 era aplicabilă „în măsura în care prin prezenta lege nu se dispune altfel”. Prin urmare, exista un drept comun clar, iar derogările erau punctuale.

Această tehnică legislativă permitea identificarea imediată a regulii: se aplică OG nr. 2/2001, cu excepția situațiilor în care legea specială stabilește altceva. CATUC schimbă fundamental paradigma.

În loc să păstreze dreptul comun și să deroge punctual de la acesta, Codul proclamă neaplicarea OG nr. 2/2001 și, ulterior, introduce excepții și derogări de la același act normativ. Este o construcție legislativă care poate genera exact opusul clarității urmărite prin codificare.

Contradicția poate deveni o problemă de constituționalitate

Din perspectiva art. 1 alin. (5) din Constituție, problema trebuie analizată prin prisma cerințelor de claritate, precizie și previzibilitate a legii. Un destinatar al normei trebuie să poată determina, într-o manieră rezonabilă, care este regimul juridic aplicabil unei conduite și care sunt consecințele acesteia. Or, în cazul de față, aceeași lege afirmă că OG nr. 2/2001 „nu este incidentă”, pentru ca ulterior să spună că, prin excepție, anumite contravenții sunt supuse OG nr. 2/2001 sau că o anumită dispoziție din OG nr. 2/2001 este derogată.

Această suprapunere ridică o problemă legitimă de tehnică legislativă: este suficient de clar pentru destinatar care este dreptul comun și care sunt excepțiile de la acesta? Miza este și mai mare în raport cu art. 21 și art. 24 din Constituție. Dacă regulile privind contestarea sancțiunii, instanța competentă, termenul sau efectele plângerii nu pot fi determinate fără echivoc, accesul efectiv la justiție și exercitarea dreptului la apărare pot deveni, cel puțin teoretic, vulnerabile.

La acestea se adaugă problema egalității în drepturi, prevăzută de art. 16 din Constituție. Dacă, în interiorul aceleiași materii contravenționale, unele fapte sunt supuse OG nr. 2/2001, iar altele unui regim procedural distinct, diferența de tratament trebuie să aibă o justificare obiectivă și rezonabilă.